– 의원 발의로 제정된 조례의 예산집행율 37.9% 불과, 무용지물 조례 많아
– 집행부는 의원발의 조례 집행에 소극적, 의회는 자신이 만든 조례 사문화 방치
– 전수조사, ‘입법영향평가’ 제도화 통해 제대로 만들고, 알차게 집행해야
대구참여연대는 ‘대구시 및 8개 구·군 의원 발의 조례의 예산집행 현황’에 대한 자료를 정보공개 청구하여 그 내용을 살펴보았다. 행부가 자기들이 발의한 조례에 대해서는 예산을 편성하면서도 의원들이 만든 조례의 집행에는 소극적이라는 점, 의원들도 입법활동 실적용으로 조례를 만들기는 하지만 정작 집행에는 관심이 없어 사문화된 조례가 많다는 문제의식에 따라 의원 발의로 제정된 조례가 취지대로 잘 집행되고 있는지 점검하기 위함이다.
제8대 광역의회 및 기초의회 임기(2018년 7월~ 2022년 6월) 중에 의원이 발의하여 제정된 조례를 대상으로 하였고, 일부개정이나 전부개정 등 개정 조례와 폐지 조례는 제외하였으며, 예산이 집행되고는 있지만 집행년도가 불확실하거나 추진 중이라서 정확한 예산액을 기입하지 않은 것 등 통계가 어려운 것도 제외하였다.
대구시의회 및 구, 군 의원 발의로 제정된 조례의 개수, 예산이 집행된 조례의 개수와 예산액, 예산이 미집행된 조례의 개수는 아래 표와 같다.
<표1> 대구 시, 군, 구 의원발의 조례 예산집행 및 미집행 현황
*기간: 2018.7~2022.9
| 지자체명 | 예산 집행
조례 수(%) |
예산 미집행
조례 수(%) |
의원발의
제정 조례 수 |
예산 집행액(천원) |
| 대구시 | 59(46.54) | 68(53.5%) | 127(15.3%) | 84,769,588 |
| 동구 | 6(10%) | 54(90%) | 60(7.2%) | 802.084 |
| 남구 | 31(43%) | 41(56%) | 72(8.7%) | 17,950,516 |
| 서구 | 6(11.1%) | 48(88.8%) | 54(6.5%) | 218,828 |
| 중구 | 13(26.5%) | 36(73.4%) | 49(5.9%) | 4,816,002 |
| 북구 | 4(5.7%) | 66(94.2%) | 70(8.5%) | 10,214,307 |
| 수성구 | 143(60.8%) | 92(39.1%) | 235(28.4%) | 6,491,952 |
| 달서구 | 23(21.9%) | 82(78.0%) | 105(12.7%) | 1,986,727 |
| 달성군 | 29(51.7%) | 27(48.2%) | 56(6.8%) | 19.298.323 |
| 총계 | 314(37.9%) | 514(62.1%) | 828(100%) | 126,448,722 |
▲ 대구시, 구, 군의 의원 발의로 제정된 조례 총 828개
▲ 수성구 의원들 235개의 조례를 제정, 대구시의회(126개)보다 더 많아, 입법활동 돋보여
▲ 의원 발의로 제정된 828개 조례 중 예산집행율은 37.9%(314개)에 불과
▲ 북구, 동구, 서구의 예산 미집행율 각 94.2%, 90%, 88.8%로 가장 저조
▲ 대구시도 의원발의 조례 예산 집행율 46.5%로 절반에도 못 미쳐
▲ 수성구 60.8%, 달성군 51.7%로 예산집행율 상대적으로 높아
▲ 예산집행액은 총 1264억 4872만원, 대구시가 약 847억 집행
▲ 구·군 중에서는 달성군 192억, 남구 179억으로 집행액 많고
▲ 서구 2억 1800만원, 동구 8억 200만원, 달서구 19억 8600만원으로 적어
❶ 2018.7~2022.9 약 4년간 의원이 발의하여 제정한 조례는 총 827개이다. 대구시의원은 127개의 조례를 제정하였고, 기초의회 중에서는 수성구 의원들이 235개를 제정하여 단연 돋보였고, 달서구 의원들도 105개의 조례를 제정하여 입법활동이 활발하였다.
❷ 의원이 발의한 조례를 집행하기 위해 쓰인 예산은 총 1264억 4872만원이었다. 대구시가 약 847억이었고, 구·군 중에서는 달성군 192억, 남구 179억으로 의원발의 조례의 집행액이 상당히 많았다. 반면 서구는 2억 1800만원, 동구는 8억 200만원, 달서구는 19억 8600만원으로 의원발의 조례의 집행 노력이 부족하였다.
❸ 예산이 편성되지 않은 조례가 너무 많아 열거하기 어렵지만 대구시의 경우 건축물 철거공사의 안전관리지원 조례, 고등학교 졸업자 고용촉진 조례, 공공실내어린이놀이시설 설치 및 운영 조례, 공영장례지원 조례, 기후변화대응조례, 미세먼지 저감 및 관리 조례, 사회적경제기업 제품 구매촉진 및 판로지원 조례, 온종일 아동돌봄 통합지원 조례, 호스피스·완화의료 및 웰다잉 문화조성 조례 등 시민의 안전, 복지, 돌봄, 건강 등과 관련하여 필요한 조례임에도 예산편성이 안 되었다.(별첨 예산미집행 조례 목록 참조)
조례는 지방의 법이고, 지방자치의 핵심은 자치입법권이며, 지방자치도 법치주의가 제대로 작동해야 한다. 이를 위해서는 조례에 따른 예산이 편성되고 집행되어야 해야 효력이 생기고 권위가 서는 것이다. 물론 예산이 별로 수반되지 않는 행정을 운영하기 위한 조례도 있고, 제정은 되었지만 현실적 필요가 부족하여 예산이 집행되지 않는 조례도 있을 것이며, 해당 조례에 따른 예산으로 특정하기는 어렵지만 포괄적으로 보면 집행되고 있는 것도 있을 것이다. 그러나 이를 감안해도 집행률이 이 정도로 낮은 것은 대구 지방자치에 최소한의 법치주의조차 작동하지 않고 있다는 점, 시민의 안전, 복지, 환경, 건강 등 시민의 삶을 위해 필요한 조례임에도 예산으로 구현되지 않고 있다는 점에서 중대한 문제가 아닐 수 없다.
이러한 문제가 나타나는 요인으로는 세 가지 정도를 지적할 수 있다.
❶ 단체장과 집행부 공무원이 자신들이 만든 조례는 중시하지만 의원들이 만든 조례는 가볍게 보기 때문이다. 이는 집행부가 조례가 정한 절차를 지키지 않는 경우가 자주 발견되는 등 의회의 입법권을 무력화하는 경우에서도 확인되는 것이다.
❷ 의원들에게도 문제가 있는데 실적쌓기용으로 조례를 만드는 경우가 많다는 것이다. 때문에 자신이 만든 조례임에도 그것을 구현하기 위해 예산이 편성되는지, 제대로 집행되는지 점검하지 않는 것이다. 또한 집행부가 조례를 위반하는 경우에도 강하게 책임을 묻지 않는 등 의원 스스로가 입법권 무력화를 자초하고 있기 때문이기도 하다.
❸ 조례의 실효성을 높이기 위한 제도적 장치가 부족하다. 사전에 조례입법에 따른 이해관계자의 대상과 범위, 수반되는 예산의 규모와 집행 가능성 여부와 기대효과, 단계적 집행계획 등을 점검하고, 공청회, 토론회 등을 통해 의견을 수렴하는 과정이 생략되기 때문에 입법의 영향과 결과를 알 수가 없는 것이다.
이러한 문제들을 개선하기 위해 아래와 같이 제안, 촉구한다.
❶ 조례의 집행 여부와 정도에 대한 전수조사가 필요하다.
이번에 대구시, 구, 군이 공개한 자료의 정확성이 떨어질 수도 있고, 개정 조례와 단체장 발의 조례도 제외되어 범위의 한계도 있다. 따라서 각 의회는 의원 발의로 제정된 조례는 물론이고 의회가 의결하여 입법한 모든 조례들이 그 취지대로 집행되고 있는지, 사문화된 조례는 없는지 점검해야 한다. 시민을 위해 필요한 조례로서 예산이 편성되어야 함에도 안되는 이유와 책임을 밝히고, 집행율을 높일 방안, 사문화된 조례의 정비 방안도 마련해야 한다. 이를 위한 전수조사가 필요하다.
❷ 집행부의 입법권 무력화 행위에 대한 책임을 물어야 한다.
시, 구, 군 의회는 집행부가 입법권을 무력화한 사례들도 조사하고, 책임을 물어야 한다. 조례에 따라 의회의 동의나 의결 등을 거쳐야 함에도 이를 위반하거나 검증도 안 된 조례안을 급하게 제출하여 의결을 강요하는 등 의회의 입법권을 무력화하는 경우가 상당히 있다. 의회 스스로 입법권을 확립해야 기관대립형 지방자치제도의 취지가 제대로 구현될 수 있기 때문이다.
❸ ‘입법영향평가’ 제도를 도입해야 한다.
시, 구, 군 의회는 조례의 실효성과 품질을 높이기 위한 ‘입법영향평가조례’ 등 제도를 도입해야 한다. 조례를 만드는 과정을 알차게 하는 것은 물론이고 만든 후에도 정기적으로 점검하고 개선해야 한다. 의원, 공무원, 법률가 등 전문가와 시민단체 관계자 등이 참여하는 위원회 등 시스템을 구축하여 제대로 운영해야 한다.
끝.