민선 단체장의 주민직선으로 인한 민선자치가 출범한지가 10년을 맞았다. 또한 지방의회가 구성된 지 14년의 세월이 흘렀다. 민선시대를 맞아서 지방자치가 크게 신장되었다는 측면과 그에 못지않게 부작용도 만만치 않다는 주장도 존재하는 것도 사실이다. 민원처리나 생활환경개선 등은 매우 긍정적인 평가를 받는 반면에 국토의 균형개발이나 지역주민의 복지수준은 별 차이를 가져오지 못하고 있다.
민선단체장 높은 기대불구, 성과는 미흡
부산시의 민선단체장 10년 성과 평가(박영강, 2005)에 따르면 민선단체장에 대한 기대수준은 높은 편이지만 지역경제발전과 도로교통부문의 성과에 대해서는 부정적인 평가를 내리고 있다. 민선단체장의 업적에 대한 평가와 소외계층 보호에 있어서 시민들은 부정적인 반응을 보였다. 부산시의 민원행정과 생활환경부문에서 긍정적인 평가를 내리고 있으며, 민원행정이 가장 시민들이 느끼는 민선의 긍정적 요인으로 파악되었다. 사회복지비의 지출은 크게 증가했지만 지자체의 복지정책은 주민들의 기대수준을 따라가지 못하고 있으며 지역경제발전과 교통난 해소 등에서도 역시 기대이하의 평가결과가 나타났다.
민선시대 각 분야별 평가
지자체 예산규모 면에서도 공무원 1인당 16배가 민선자치 이후 늘어났지만 지방세수 확보는 별반 차이가 없고 중앙정부의 교부금이나 양여금 규모만 늘어나 지방자치를 무색하게 한다. 지방채를 과다 발행하고 사업성이 없는 사업에 단체장의 판단으로 막대한 예산을 투입하여 세금만 낭비하고 마는 사업이 전체 지자체의 자체 수익사업 중 과반수를 넘어서고 있다.
교육자치는 더욱 심각하다. 지방교육이 지방자치단체의 정책이나 지역주민의 교육환경 개선 등이 절실함에도 불구하고, 지방교육의 자치는 교육공무원과 교원들의 “그들만의 자치”로 폐쇄적으로 운영되고 있다. 교육감의 주민직선제 도입, 교육위원회 위원의 주민에 의한 선출, 기초자치단체 단위의 자율권 확대와 광역시도 교육청의 조정기능 활성화 등이 요구된다.
환경보전이나 쾌적한 삶이라는 측면에서는 민선자치는 실패라고 할 수 있다. 마구잡이식 주거단지 허가와 난개발의 문제는 용인 등의 사례에서도 볼 수 있다. 산림훼손과 녹지공간의 축소 등은 심각한 문제를 유발하고 있다. 이는 결국 앞으로 실시될 교토의정서 세부사항 이행을 위해서는 지자체가 천문학적인 환경보전 부담금이나 탄소세를 내야할 가능성이 높아지고 있다.
시 ․ 군 등 중소규모 지방자치단체의 경우 단체장의 권한은 막강하여 거의 황제식 운영이 이루어지고 있다. 인사권, 예산권 등이 단체장에게 집중되고, 권한의 남용과 지역 토호들과 나눠먹기식 예산운용이 이루어지고 있지만 이를 견제할 주민소환제, 수월한 주민감사청구제, 예산과정에서 시민이나 시민단체의 실질적인 참여 등이 법률적으로 보장되고 있지 못하다.
기초 지방자치단체장의 정당공천제도는 주민에게 아무리 좋은 평가를 받더라도 지역에서 인기 있는 당의 공천을 받지 못하면 당선이 불확실한 현행 제도는 개선되어야 한다. 결국 이 제도는 많은 기초자치단체장이 지역구 국회의원에게 무조건적인 복종과 뇌물상납 등으로 수 많은 부작용을 낳고 있다.
또한 문어발식 각종 사업소나 산하기관 늘리기는 퇴직공무원들의 은퇴 후 일자리 보장에 기여하고 있다.
물론 민선단체장이 취임함으로서 깨끗하고 특색 있는 지역축제 발굴과 거리조성, 지역주민과 함께 하는 행정서비스, 동네공원이나 쉼터의 조성, 친절한 공무원 등은 간과할 수 없는 성과이기도 하다.
진정한 지방자치를 위해서는
이러한 장점이 진정한 지방자치로 녹아나려면 지방분권에 걸 맞는 중앙정부 권한의 지방이양, 예산과 인력의 자율적 편성 및 활용 등 실질적인 뒷받침도 필요하다. 지방분권 3대특별법이 통과되었지만 그 내용적인 측면에서 살펴본다면 실질적으로 이루어진 성과는 별로 없어 보인다. 행정수도이전특별법도 위헌 판결로 탄력을 잃은 상태이고, 중앙사무 지방이양에 관한 특별법고 무산되었으며, 주민소환제 등도 실질적인 법제정에 이르지 못하고 있다. 지방경찰제 시행이나 그 권한에 있어서도 방범대원 수준의 자치경찰은 별 의미를 갖기가 어렵다고 할 수 있다.
민선자치 10년, 향후과제
앞으로의 민선10년을 맞아 지방자치의 과제는 지방공무원의 전문화, 프로화가 필요하다. 이를 위해서는 지방공무원의 능력향상에 많은 노력을 기울여야 한다. 해외파견, 민간기관 연수, 학습동아리 활성화 등을 통해 경쟁력을 갖춘 공무원을 길러내야 한다. 중앙정부가 중앙의 권한을 내놓기 꺼려하면서 말하는 논리가 “지방이 과연 권한을 수용할 능력을 있는가?” 하는 문제도 바로 지방공무원의 능력과 직결된다.
단체장의 권한을 줄여야 한다. 특히 인사권의 남용을 막기 위해서 객관적인 인사시스템의 개발과 정착, 일하는 공무원에 대한 보상, 모든 위원회에 대한 실질적인 권한의 회복 등이 필요하다.
그 밖에도 자치단체 지역간 균형개발, 주민이 실질적으로 참여하는 협치의 실시, 소외계층에 대한 예산과 지원확대, 차별화된 교육제도, 권한에 걸 맞는 통제시스템 등이 절실하다. 이런 제도와 실질적인 운영이 뒷받침 된다면 미래의 민선자치 10년은 주민자치 10년과 동일한 시대가 오지 않을까?
참고문헌
박영강(2005) “민선단체장 10년의 시정성과 분석: 부산광역시 및 자치구를 중심으로”,
(사)한국지방정부학회 춘계학술대회 발표논문집: 5-18
경제정의실천연합(2005) 민선지방자치 10년 평가 심포지엄 자료집